Reactie NOvA op artikel Maurits Barendrecht
Maurits Barendrecht, Research director van Hiil Innovating, en daarmee eindverantwoordelijk voor Rechtwijzer, publiceerde op 1 februari 2016 een uitgebreide reactie op LinkedIn met de titel ‘Meer waarde toevoegen: Rechtsbijstand na Wolfsen en Barkhuysen’.
De hoofdvraag die hij poogt te beantwoorden, is of de rapporten van de commissies Wolfsen en Barkhuysen uitzicht bieden op verbetering van de toegang tot het recht. De NOvA, die opdrachtgever was van de commissie Barkhuysen (formeel genaamd de commissie ‘Duurzaam stelsel gefinancierde rechtsbijstand’) stelt bijdragen zeer op prijs; voorkoming van een verdere afbraak van het stelsel en de vormgeving van een beter stelsel is een essentieel onderwerp. Niet alleen voor de direct betrokken rechtzoekenden en de rechtshulpverleners binnen het stelsel, maar ook voor de Nederlandse rechtsstaat als geheel. Daarover kan niet genoeg gediscussieerd worden en zijn de reacties vanuit de wetenschap en andere, al dan niet commerciële, partijen, zeer welkom.
Om met de deur in huis te vallen: Barendrecht is teleurgesteld dat de beide commissies zich ‘keurig’ aan hun opdracht hebben gehouden en niet voor een ambitieuzer aanpak hebben gekozen, een waarin het rechtssysteem ten principale ter discussie wordt gesteld. “Wat ontbreekt is een echte visie op de functie van rechtsbijstand en de maatschappelijke doelen daarvan” stelt hij in dit verband. Als reactie daarop is het verleidelijk om, zoals Barendrecht dat ook wat uitdagend aangeeft, te reageren als een – volgens hem - typische jurist: ‘door te wijzen op de gegeven taakopdracht van de commissies, handelend binnen de bestaande juridische normen, met een uitwerking in subregels, en maar zeer beperkt exploratief bezig’. Dat Barendrecht daarbij weinig oog heeft voor de praktische opgave van de commissie Barkhuysen (en die van de commissie Wolfsen) en dat zijn eindoordeel over de aanbevelingen (‘overvragen’, ‘onrealistische wensenlijst’, ‘eenzijdig claimgedrag van advocaten’) niet erg fair en behoorlijk suggestief zijn, schrijven we maar op het conto van de betrokken wetenschapper die in elk geval wél een bijdrage aan de discussie levert.
Los van de inderdaad mogelijk sturende taakopdracht van beide commissies - die overigens bij de commissie Wolfsen nog wat meer in het oog springt door de ondertitel “Commissie onderzoek oorzaken kostenstijgingen stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand en vernieuwing van het stelsel” - heeft Barendrecht hier natuurlijk wel een terecht punt te pakken: een goed doordachte en breed gedragen visie op het stelsel ontbrak de afgelopen jaren en ontbreekt nog steeds. Het ministerie van Veiligheid en Justitie, als primaire partij ‘systeem’ verantwoordelijk voor het stelsel, heeft zich voornamelijk door financiële argumenten laten leiden. Ondanks herhaalde en nauwelijks méér expliciet te maken oproepen én bijdragen daartoe, met name vanuit de Eerste Kamer, maar ook door ketenpartners als de advocatuur, is die visie niet tot stand gekomen. Anders dan Barendrecht, ziet de NOvA in de rapporten van in elk geval de commissie Barkhuysen echter wél de aanknopingspunten voor een brede en goede visie. Dat daarvoor nog een hoop werk gedaan moet worden, en dat sommige betrokkenen, wellicht ook vanuit de advocatuur zelf, daarvoor een ‘switch’ moeten maken, is helder. Maar de start is er wel, wat de NOvA betreft, ook zonder dat nu ‘aardverschuivende’ wijzigingen hoeven plaatsvinden. De realiteit is immers dat we ons niet in de luxe omstandigheid bevinden om aan de wetenschappelijke tekentafel zittend, ‘green field’ een nieuw stelsel te schetsen. Dat is ook niet nodig. Het bestaande systeem is in de basis goed, zeggen beide commissies, maar een behoorlijke modernisering is wel hoogste noodzakelijk. Aan de hand van enkele thema’s van zowel de commissie Barkhuysen als van Barendrecht zelf wordt daarop hierna ingegaan.
Thema’s
Een falend rechtssysteem is volgens Barendrecht niet een specifiek Nederlands probleem, het speelt kennelijk op meer plaatsen in de wereld. Barendrecht noemt de angelsaksische landen en Italië, Griekenland en India. De vermeende kwaal is dat de systemen zijn ‘designed by lawyers for lawyers’ en ‘teveel gebaseerd op het toernooimodel’. Volgens Barendrecht is overal de conclusie dat rechtssystemen dringend behoefte hebben aan innovaties die ‘ontworpen zijn voor de gebruikers van het recht en toegesneden zijn op hun problemen’. HiiL Innovating, het instituut waar Barendrecht wetenschappelijk directeur is, heeft uitgezocht dat in alle kritische analyses van de huidige rechtssystemen steeds dezelfde vijf strategieën worden aangedragen om de rechtssystemen te innoveren. In zijn reactie benoemt Barendrecht deze vijf strategieën en vervolgens toetst hij in welke mate zij terugkomen in de aanbevelingen van de commissies. Voor zover dat volgens Barendrecht niet of onvoldoende het geval is, krijgen de commissies het verwijt van gebrek aan visie. Visie alleen is kennelijk niet genoeg. Barendrecht maakt ook duidelijk wat die visie volgens hem moet inhouden. De kern van het verwijt is dat de commissie Barkhuysen zijn visie niet deelt en daarom blijft hangen in symptoombestrijding. Dat laatste zegt hij niet letterlijk maar dat is duidelijk de strekking van zijn commentaar. Over de commissie Wolfsen is Barendrecht op dit punt iets milder.
Barendrecht gaat hiermee wel erg makkelijk voorbij aan de concrete aanleiding voor de instelling van de commissie Wolfsen (en van de commissie Barkhuysen), namelijk de weigering van de Eerste Kamer om in te stemmen met de voorgestelde bezuinigingen op de gefinancierde rechtsbijstand en het verzoek van dezelfde kamer om een onderzoek naar de oorzaken van het toegenomen beroep op het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand. Dat de commissie Wolfsen, en ook de NOvA commissie, haar antwoorden niet primair heeft gezocht in abstracte, internationaal geldende principes over de ideale inrichting van het rechtssysteem lijkt nauwelijks een reëel verwijt, al zeker niet gelet op de termijn die de commissie voor haar advies beschikbaar had.
De commissie Barkhuysen heeft laten zien waar de dynamiek in het beroep op gefinancierde rechtsbijstand en in de bijbehorende uitgaven vandaan komt. Grotendeels overtuigend, zegt ook Barendrecht. We hebben daarmee duidelijk gemaakt dat de voorgestelde bezuinigingen in de gefinancierde rechtsbijstand de beschikbaarheid en de kwaliteit van rechtsbijstand voor minvermogenden in gevaar brengen. De aanbevelingen van de commissie Barkhuysen passen binnen de kaders van het huidige rechtssysteem en zijn dus ook zonder fundamentele wijzigingen van het rechtssysteem relevant. Wel zo praktisch. Natuurlijk is het interessant en zinvol om na te denken over de ideale vormgeving van de gefinancierde rechtsbijstand binnen een principieel ander systeem, bijvoorbeeld een systeem met minder toernooi-elementen en meer gericht op consensus, met ‘IKEA-proof’ wetgeving, en een minder agressieve overheid die minder nadrukkelijk leunt op zelfredzaamheid. Maar in tegenstelling tot Barendrecht meent de commissie Barkhuysen dat er ook binnen de kaders van het huidige rechtssysteem reële mogelijkheden zijn om de beheersbaarheid, de kwaliteit en de duurzaamheid van de gefinancierde rechtsbijstand substantieel te verbeteren.
Barendrechts idee om met de betrokken maatschappelijke partijen een ‘rechtsplegingsakkoord’ te sluiten gericht op verbetering van het rechtssysteem vindt de NOvA overigens heel interessant. Daar doe we ook graag aan mee. Maar de commissie Barkhuysen heeft laten zien dat we niet hoeven te wachten met de verbetering van de gefinancierde rechtsbijstand totdat alle betrokken partijen overeenstemming hebben over een principieel ander rechtssysteem. Gelukkig. En voor de duidelijkheid, met de verbetering van de gefinancierde rechtsbijstand doelt de commissie niet op verhoging van de omzetten en de inkomens van de advocaten in het stelsel, zoals Barendrecht suggereert. Overigens vindt de commissie Barkhuysen inderdaad dat voor goed en nuttig werk passend moet worden betaald. Dat geldt voor rechters, officieren, beleidsambtenaren en wetenschappers, en dat geldt ook voor advocaten in de gefinancierde rechtsbijstand. Precies dit bedoelt de commissie Barkhuysen met marktconform. De commissie vindt trouwens ook dat wie uit publieke middelen betaald krijgt, publieke verantwoording verschuldigd is voor de kwaliteit en de doelmatigheid van het geleverde werk. Vandaar de vergaande voorstellen op dit punt.
Barendrecht gaat er kennelijk van uit dat waar de commissie Barkhuysen de periodieke herijking van het forfaitaire puntensysteem bepleit, de commissie in feite pleit voor verhoging van de forfaitaire vergoedingen. Dat is niet zo. De commissie bepleit periodieke herijking van de ‘producten’ van de gefinancierde rechtsbijstand op basis van de noodzakelijke inspanningen voor adequate rechtsbijstand. Dit betekent dat de forfaitaire vergoeding per ‘product’ wordt gebaseerd op het aantal en de soort mensuren die in de praktijk nodig zijn om het betreffende rechtsbijstandsproduct te leveren. De commissie bepleit de bevordering van teamwork in de praktijk van de gefinancierde rechtsbijstand. De aanbevolen herijking heeft als uitgangspunt een structureel kostendekkende vergoeding bij efficiënt georganiseerd teamwork van gespecialiseerde en minder gespecialiseerde advocaten, para-legals, administratieve staf en met de inzet van op de markt beschikbare ICT. Alles onder leiding en verantwoordelijkheid van de toevoegingsadvocaat. Zo wordt in de commerciële praktijk ook gewerkt en de commissie ziet niet waarom dit in de gefinancierde rechtsbijstandspraktijk niet mogelijk of wenselijk zou zijn.
Deze aanbeveling houdt in dat de vergoeding voor gefinancierde rechtsbijstand zal zijn gebaseerd op de efficiënte advocatenpraktijk. Een kantoor dat structureel meer kosten maakt dan de herijkte forfaitaire vergoeding, bijvoorbeeld omdat het overgekwalificeerd personeel inzet voor eenvoudige taakonderdelen, of omdat het geen gebruik maakt van beschikbare ICT-ondersteuning, werkt dan met verlies. En wellicht is dan de onvermijdelijke conclusie, zoals Barendrecht stelt, dat die efficiënte praktijk in veel gevallen schaalvergroting vereist. De aanbevolen herijking met de efficiënte praktijk als uitgangspunt, bevat de juiste financiële prikkels voor deze schaalvergroting. De commissie gaat er dan ook niet van uit dat aanbevolen herijking bij voorbaat leidt tot hogere tarieven voor de rechtsbijstandsproducten. Kennelijk heeft Barendrecht de aanbevolen herijking begrepen als een pleidooi voor hogere uurtarieven voor de toevoegingsadvocaten. Dat is het dus niet per definitie.
De commissie Barkhuysen constateert een kwaliteitsprobleem. Om de kwaliteit van de geleverde diensten te verbeteren doet de commissie onder meer aanbevelingen voor een groter bereik van het professionele toezicht en voor strengere verantwoordingseisen (bijvoorbeeld de vereiste integrale urenverantwoording van advocaten in het stelsel). Een groter bereik van het toezicht betekent volgens de commissie dat het toezicht minder tuchtrechtelijk van aard wordt en meer gericht op peer review en op het informeren van de rechtzoekenden. Barendrechts suggestie voor een IENS voor rechtsbijstand, of (professioneel iets dichter bij huis) een Zorgkaart Nederland voor aanbieders van rechtsbijstand, is wat ons betreft helemaal in lijn met de aanbevelingen van de commissie. Kortom, het verwijt van Barendrecht dat de commissie Barkhuysen blijft steken in een wensenlijst waar alleen de advocatuur beter van wordt, doet geen recht aan de intenties van de commissie noch aan de inhoud van haar rapport.
Tot slot hierna nog kort een puntsgewijze reactie op de ‘wensenlijst’ volgens Barendrecht:
- Extra geld voor het stelsel bij wijziging van wettelijke regelingen,
Reactie: dat vraagt de commissie niet. De commissie vraagt om een macrobudget dat meebeweegt met wijzigingen in de vraag naar gefinancierde rechtsbijstand als gevolg van wijzigingen van wettelijke regelingen. Opwaarts én neerwaarts. De aanbeveling wijkt niet af van hetgeen gebruikelijk is bij de bekostiging van de rechtspraak. - Vastlegging van vergoedingen in de wet om bezuiniging te bemoeilijken,
Reactie: dat vraagt de commissie niet. De commissie pleit wel voor enkele procedurele waarborgen ter voorkoming van budgettaire verrassingen buiten het zichtveld van het parlement. Ook deze aanbeveling wijkt niet af van hetgeen op dit punt gebruikelijk is bij de bekostiging van de rechtspraak. - Een marktconform inkomen voor een advocaat die alleen toevoegingen doet,
Reactie: dat is inderdaad de aanbeveling van de commissie. Een advocaat die voltijds toevoegingen doet zou ongeveer hetzelfde arbeidsinkomen moeten kunnen verdienen als zijn peer met gelijke ervaringsjaren in de rechtspraak, het openbaar ministerie of op het departement. De commissie meent dat een gezond en duurzaam stelsel van gefinancierde rechtsbijstand niet afhankelijk mag zijn van tweede garnituur advocaten of van vrijwilligers. Daarvoor is nodig dat in een efficiënt ingerichte praktijk een normaal inkomen verdiend kan worden. De commissie refereert hierbij aan tarieven in de publieke sector, niet aan de hoge markttarieven in delen van de commerciële praktijk. - De toevoegwaardigheid van een zaak door een advocaat zelf te laten bepalen,
Reactie: dat is inderdaad de aanbeveling van de commissie. Met dien verstande dat het voorgestelde toezicht door de NOvA beoordeelt of advocaten professioneel met die bevoegdheid omgaan. - Het stelsel aantrekkelijker te maken voor jonge advocaten,
Reactie: dat is inderdaad de aanbeveling van de commissie. De commissie wil voorkomen dat in beginsel geïnteresseerde jonge advocaten afzien van participatie in het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand vanwege de magere en onzekere inkomensvooruitzichten. - De eigen bijdrage niet meer te hoeven innen,
Reactie: dat is inderdaad de aanbeveling van de commissie. De commissie meent dat de RvR beter is toegerust voor een efficiënte incasso. Het is overigens niet de bedoeling van de commissie om de advocaten op deze manier een financieel voordeel te bezorgen. In het aanbevolen systeem van herijking van de forfaitaire vergoeding vervalt de component die de incassokosten dekt wanneer de RvR de inning van de eigen bijdrage van de advocatuur overneemt. - De kwaliteitscontrole onderling in eigen huis te mogen organiseren.
Reactie: dat is inderdaad de aanbeveling van de commissie. Het is een principiële zaak. De wetgever kan zich natuurlijk wel bemoeien met de manier waarop de NOvA het toezicht organiseert. Misschien dat een initiatief als IENS of Zorgkaart Nederland het externe vertrouwen in het professionele toezicht verder kan schragen.