| De Minister van Justitie |
| Postbus 20301 |
| 2500 EH Den Haag |
|
|
| Den Haag, 16 december 2003 |
| Dossiernummer:3.1.3/9 |
| Uw kenmerk:5250174/03/6 |
| Doorkiesnummer:070-335 35 13 |
| Faxnummer:070-335 35 32 |
| E-mail:a.vanarkel@advocatenorde.nl |
| Advisering wetsvoorstel videoconferentie in het strafrecht |
| Mijnheer de Minister, |
Bij brief van 27 oktober 2003 heeft u de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten gevraagd te adviseren terzake van bovengenoemd wetsvoorstel.
De Algemene Raad heeft het wetsvoorstel voorgelegd aan de Adviescommissie Strafrecht. Met deze commissie is hij van mening dat de keuze voor een algemene regeling duidelijke nadelen kent. De beslissing of een zaak zich leent voor videoconferentie wordt geheel overgelaten aan degene die de regie over de zitting voert. Het zou beter zijn als in het wetsvoorstel of in de daarbij behorende Memorie van Toelichting duidelijk omschreven wordt wanneer videoconferentie wel en wanneer deze vorm van horen niet wenselijk wordt geacht door de wetgever.
In het wetsvoorstel wordt geen duidelijke keuze gemaakt voor telehoren of telepleiten. In het eerste geval bevindt de raadsman zich niet in dezelfde ruimte als zijn cliënt, in het tweede geval is de advocaat bij zijn cliënt, maar verblijft de raadsman op een andere locatie dan de rechter en de officier van justitie. Zoals aangegeven in het pre-advies, brengen beide situaties specifieke problemen met zich mee, hoe goed de techniek ook ontwikkeld is. De Algemene Raad acht het wenselijk dat in de wettelijke regeling wordt opgenomen dat de verdediging dient in te stemmen met videoconferentie. Uit eerdere experimenten blijkt overigens bij de advocatuur een lichte voorkeur voor telepleiten te bestaan.
TNO is op dit moment samen met een door de Raad voor de Rechtspraak ingestelde werkgroep doende om goed in kaart te brengen aan welke eisen de techniek bij videoconferentie dient te voldoen om alle gebruikers bij het proces zo goed mogelijk tot hun recht te laten komen, waaronder de advocatuur. Het lijkt de Algemene Raad van belang dat u de bevindingen van deze werkgroep afwacht, omdat de technische kant in deze van groot belang is voor de haalbaarheid van videoconferentie.
Onduidelijk is of de door de wetgever beoogde efficiencywinst wel bereikt zal worden, nu anderzijds wetsvoorstellen voorliggen om het strafproces efficiënter te laten verlopen waardoor minder raadkamerzittingen noodzakelijk zullen zijn.
Met de meeste hoogachting,
namens de Algemene Raad,
J.J.H. Suyver,
algemeen secretaris.
PREADVIES
van de
Adviescommissie Strafrecht
Adviescommissie Strafrecht
Inzake
Wetsvoorstel videoconferentie in het strafrecht
Wetsvoorstel videoconferentie in het strafrecht
Inleiding
1. Het voorliggende wetsvoorstel beoogt een wettelijke basis te creëren voor het gebruik van een videoconferentie in het straf(proces)recht. Een videoconferentie brengt een directe beeld- en geluidsverbinding tot stand tussen de betrokken personen, zodat zij niet in dezelfde ruimte behoeven te verblijven.
2. Op basis van het wetsvoorstel worden nieuwe bepalingen geïntroduceerd in het Wetboek van Strafrecht (art. 78a) en het Wetboek van Strafvordering (art. 131a), waarin wordt aangegeven dat onder het horen, verhoren of ondervragen mede moet worden begrepen het horen per videoconferentie. In het voorgestelde tweede lid van deze bepalingen is opgenomen dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de technische eisen waaraan de videoconferentie moet voldoen (onder meer met het oog op de onschendbaarheid van de vastgestelde waarnemingen) alsmede over de controle op de naleving van die eisen. Een voorstel voor deze algemene maatregel van bestuur heeft de Adviescommissie niet ontvangen.
3. Volgens de Memorie van Toelichting past het onderhavige wetsvoorstel in de pogingen om de efficiency van het strafproces te vergroten, zoals voorzien in het door het vorige kabinet vastgestelde veiligheidsprogramma “Naar een veiliger samenleving”. De voordelen van een videoconferentie liggen volgens de Memorie van Toelichting in een vermindering van vervoersproblemen van verdachten en daarmee gepaard gaande kosten, een vermindering van de reiskosten van rogatoire commissies, een vermindering van het aantal aanhoudingen tijdens het strafproces en een vermindering van de wachttijden voor de terechtzitting. De efficiencywinst wordt met name verwacht bij deskundigen, waar sommige expertise schaars is en niet in Nederland kan worden gevonden.
4. In de Memorie van Toelichting wordt onder meer verwezen naar een overeenkomst gesloten tussen de EU-lidstaten betreffende de rechtshulp in strafzaken (Trb. 2000, 96), in welk kader is afgesproken dat de lidstaten het horen van getuigen in of vanuit het buitenland door middel van een videoconferentie mogelijk moeten maken, alsmede naar het daarop gebaseerde wetsvoorstel 28 351. Over het gebruik van een videoconferentie in het kader van de internationale rechtshulp in strafzaken heeft de Adviescommissie Strafrecht reeds op 27 november 2001 geadviseerd. In het onderstaande zal uitsluitend worden ingegaan op het nationale kader.
De reikwijdte van het wetsvoorstel
5. In het veiligheidsprogramma was voorzien in een wetsvoorstel voor een videoconferentie in het kader van het horen van verdachten over een vordering tot (verlenging van de) voorlopige hechtenis. Het onderhavige wetsvoorstel kent een dergelijke beperking niet: het beoogt het mogelijk te maken dat een videoconferentie in beginsel kan worden gebruikt in iedere situatie waarin iemand wordt gehoord of verhoord in het strafproces of de voorbereiding daarvan.
6. In de Memorie van Toelichting (paragraaf 5) wordt daarover opgemerkt dat een videoconferentie een alternatief kan zijn voor standaardzittingen zoals de verlenging van de voorlopige hechtenis, voor de voorgeleiding aan de (hulp)officier van justitie, voor inhoudelijke zittingen in eenvoudige zaken met bekennende verdachten en voor de behandeling van vorderingen tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf en uitstel van de vervroegde invrijheidstelling. Daaraan wordt toegevoegd dat andere momenten, zoals de ondervraging van de verdachte door de rechter-commissaris, zich wellicht minder lenen voor een videoconferentie, zeker waar het complexe zaken betreft. De beslissing daarover wordt in de Memorie van Toelichting overgelaten aan de functionaris die hoort of verhoort, bijvoorbeeld de hulpofficier van justitie of de rechter.
7. Een algemene regeling zou volgens de Memorie van Toelichting ook op wetstechnische gronden de voorkeur genieten: door een algemene regeling behoeft niet telkenmale te worden aangegeven dat het (ver)horen of ondervragen ook per videoconferentie kan geschieden.
8. Het wetstechnische argument overtuigt niet. In een algemene regeling kan immers nauwkeurig worden aangegeven in welke gevallen het horen, verhoren of ondervragen per videoconferentie gelijk kan worden gesteld met het horen, verhoren of ondervragen in persoon. Dat betekent dat niet telkenmale in het Wetboek behoeft te worden aangegeven wanneer een videoconferentie kan worden gebruikt; in de voorgestelde art. 78a Sr en 131a Sv kan precies worden aangegeven in welke gevallen dit instrument kan worden benut.
9. Ook overigens overtuigen de argumenten voor een algemene regeling niet. Zij kent daarentegen duidelijke nadelen. In de eerste plaats zijn de experimenten in het strafrecht tot op heden nadrukkelijk beperkt gebleven tot situaties waarin de verdachte moest worden gehoord in het kader van de vrijheidsbeneming voorafgaande aan het onderzoek ter terechtzitting (voorgeleiding, raadkamerzittingen). Die situaties kunnen niet zonder meer gelijk worden gesteld aan bijvoorbeeld de inhoudelijke behandeling ter terechtzitting, zodat de inmiddels opgedane ervaring daarop ook niet zonder meer kan worden toegepast.
10. Daar komt bij dat in de Memorie van Toelichting niet duidelijk maakt wanneer naar het oordeel van de wetgever een videoconferentie op bezwaren zou stuiten. In feite wordt slechts aangegeven dat bijvoorbeeld een voorgeleiding aan de rechter-commissaris zich minder zou kunnen lenen voor een videoconferentie, met name in complexe zaken. Aldus wordt de beslissing daarover geheel gelegd bij degene die de regie voert, waarbij is aangegeven dat een verzoek om af te zien van een videoconferentie en een fysieke aanwezigheid te verzekeren door de regievoerder kan worden afgewezen. Criteria voor die beslissing ontbreken. De onduidelijkheid die daardoor wordt gecreëerd, verdraagt zich niet met het streven naar kwaliteit in de strafrechtspleging. Het ligt op de weg van de wetgever om precies te omschrijven wanneer en onder welke voorwaarden van een videoconferentie gebruik kan worden gemaakt.
11. De onduidelijkheid die de wetgever laat bestaan, wreekt zich bijvoorbeeld als het gaat om het horen van deskundigen per videoconferentie. Enerzijds wordt immers opgemerkt dat daar grote efficiencywinst wordt verwacht, omdat deskundigen op bepaalde terreinen schaars zijn. Anderzijds wordt gesteld dat videoconferentie vooral uitkomst zou moeten bieden in eenvoudige standaardzaken. Juist waar deskundigen moeten worden gehoord, is van een eenvoudige zaak geen sprake. Dan is – buiten de enkele gevallen waarin de deskundige in het buitenland verblijft en een videoconferentie uitkomst kan bieden – de persoonlijke aanwezigheid van de deskundige verreweg te prefereren met het oog op de kwaliteit van de strafrechtspleging.
12. De Adviescommissie meent dan ook dat het wenselijk is het gebruik van videoconferentie te beperken tot nadrukkelijk in de wet vastgelegde gevallen en onder nader te bepalen voorwaarden. Gelet op de tot op heden uitgevoerde experimenten, lijkt het raadzaam de videoconferentie te beperken tot het horen van de verdachte in het kader van de voorlopige hechtenis in eenvoudige zaken die bij de politierechter zullen worden aangebracht. Daarbij verdient nog opmerking dat het wetsvoorstel tot aanpassing van de regeling van de voorlopige hechtenis – waarbij het mogelijk wordt gemaakt in één keer de gevangenhouding voor een termijn van 90 dagen (in eerste aanleg) of 180 dagen (in hoger beroep) te bevelen – veel van de verwachte efficiencywinst illusoir zal maken.
Het EVRM
13. In paragraaf 3 van de Memorie van Toelichting wordt betoogd dat een videoconferentie niet in strijd behoeft te zijn met de art. 5 en 6 EVRM, wanneer de beeld- en geluidsverbinding aan bepaalde kwaliteitseisen voldoet. Ten aanzien van art. 5 EVRM wordt opgemerkt dat deze bepaling uitgaat van een fysieke voorgeleiding, maar dat het Verdrag moet worden geïnterpreteerd in het licht van hedendaagse maatstaven. Ten aanzien van art. 6 EVRM wordt opgemerkt dat zowel de openbaarheid als het recht om ter terechtzitting aanwezig te zijn bij een videoconferentie voldoende zijn veilig gesteld.
14. Juist omdat de algemene maatregel van bestuur niet aan de Adviescommissie ter kennis is gebracht, is het moeilijk een oordeel uit te spreken over de verenigbaarheid van een videoconferentie met deze verdragsbepalingen. Het argument dat het Verdrag een “living instrument” is, kan in dit opzicht in ieder geval niet overtuigen: die uitdrukking wordt door het EHRM slechts gebezigd indien een verhoogd niveau van rechtsbescherming dient te worden geboden, en niet wanneer – zoals in dit wetsvoorstel wordt voorzien – in het kader van een efficiencymaatregel wordt afgeweken van de tekst van verdragsbepalingen.
15. Waar zowel art. 5 EVRM als art. 6 EVRM uitgaat van een persoonlijke aanwezigheid van de verdachte, moet worden afgewacht hoe het EHRM daarover zal oordelen. Dat geldt met name voor die gevallen waarin de verdediging aandringt op een fysieke aanwezigheid en desondanks tot een videoconferentie wordt besloten; bij de Adviescommissie bestaan grote twijfels over de vraag of in die situatie in overeenstemming met de art. 5 en/of 6 EVRM wordt gehandeld. Het is teleurstellend dat in de Memorie van Toelichting aan dit vraagstuk geen aandacht wordt geschonken. Een oplossing is om in het kader van een nader uit te werken wettelijke regeling (zie hiervoor, 12) een videoconferentie alleen mogelijk te maken indien de verdediging daarmee instemt.
De keuze van de raadsman
16. Een videoconferentie veronderstelt in de regel dat de raadsman een keuze moet maken over de plaats van zijn aanwezigheid: bij de cliënt of bij de overige betrokkenen (bijvoorbeeld hulpofficier van justitie, rechter-commissaris of raadkamer). Die gedwongen keuze is een probleem. Waar de raadsman ervoor kiest om niet bij zijn cliënt te zijn, bemoeilijkt dat de communicatie binnen de verdediging en wordt er een druk gelegd op de voor een goede rechtsbijstand essentiële eenheid van de verdediging. Waar de raadsman ervoor kiest om wel bij zijn cliënt te zijn, moet worden onderkend dat de communicatie – ook bij de meest vooruitstrevende techniek – nimmer zo goed kan zijn als bij een fysieke aanwezigheid, waardoor het contradictoire karakter van het strafproces onder druk komt te staan.
17. Ook vanuit deze optiek is het meer dan wenselijk dat in de wettelijke regeling van de videoconferentie wordt voorzien in de voorwaarde dat de verdediging instemt met die videoconferentie. De Adviescommissie betreurt het dat in de Memorie van Toelichting geen aandacht aan deze aspecten wordt besteed.
De verwachte efficiencywinst
18. De Memorie van Toelichting is optimistisch over de met een videoconferentie te behalen efficiencywinst. De Adviescommissie heeft daarover grote aarzelingen.
19. De Adviescommissie mist onder meer een beschouwing over de vraag in hoeverre andere wetsvoorstellen een (groot) deel van die efficiencywinst zullen wegnemen. Met name het hiervoor reeds genoemde wetsvoorstel tot herziening van de regeling van de voorlopige hechtenis voorziet in een beperking van het aantal raadkamerzittingen, zodat aldaar niet veel winst meer lijkt te behalen.
20. De verwachting dat minder aanhoudingen noodzakelijk zullen zijn, acht de Adviescommissie evenzeer twijfelachtig. Juist waar tijdens voorgeleidingen, raadkamerzittingen en de behandeling ter terechtzitting zeer regelmatig aanvullende stukken worden ingebracht, zal het gebruik van een videoconferentie juist tot meer aanhoudingen kunnen leiden omdat ook de verdachte (en zijn raadsman) die stukken ter beschikking zullen moeten worden gesteld. Het wetsvoorstel noch de Memorie van Toelichting gaat daarop in, zoals ook geen aandacht wordt besteed aan de vraag hoe een wijziging van de tenlastelegging de niet lijfelijk aanwezige verdachte (en raadsman) bereikt.
21. De efficiencywinst moet worden afgezet tegen de kosten die verband houden met de extra tijdsinvestering van de raadsman. Zeker indien de raadsman ervoor kiest om bij zijn cliënt aanwezig te zijn, betekent dat in de regel extra reistijd. Wanneer een raadsman op één dag bijvoorbeeld meer raadkamerzittingen in het kader van de voorlopige hechtenis heeft – hetgeen met grote regelmaat voorkomt – zal hij in de huidige situatie slechts eenmaal naar het paleis van justitie behoeven te reizen. Wanneer zijn cliënten per videoconferentie worden gehoord en in verschillende huizen van bewaring verblijven, zal dat – nog afgezien van de vraag of het dan voor de raadsman allemaal wel haalbaar is – aanzienlijk meer reistijd opleveren.
Tot slot
22. Het wetsvoorstel en de Memorie van Toelichting besteden geen aandacht aan belangrijke vragen die de inrichting van het strafproces betreffen. De Adviescommissie ziet het als een gemis dat niet wordt ingegaan op bijvoorbeeld:
a. de plaats van een tolk, de ouders van een minderjarige verdachte, de vertegenwoordiger van de Raad voor de Kinderbescherming (bij de verdachte of bij de overige betrokkenen?);
b. de ondertekening van het proces-verbaal door degene die wordt gehoord, verhoord of ondervraagd.
23. Ook deze vragen zijn van groot belang voor een onderbouwing van het standpunt dat een videoconferentie niet in strijd is met de art. 5 en 6 EVRM.
24. De Adviescommissie beveelt dan ook aan het wetsvoorstel niet in de huidige vorm door te zetten, maar een nauwkeurig afgebakende regeling te treffen voor de situaties waarin dit instrument kan worden gebruikt en het instemmingsrecht van de verdediging daarbij als voorwaarde te stellen. Voorts zal nader aandacht moeten worden besteed aan verschillende aspecten van het wetsvoorstel, die thans naar het oordeel van de Adviescommissie onderbelicht zijn gebleven.